Apports de l’économie des services pour analyser les transformations des politiques publiques : l’exemple du conseil agricole

A number of research findings consistently reveal the need to apply a new analytical framework to public policy issues pertaining to the evolution of national agricultural extension systems (NAES). It is now compulsory for the member states of the European Union to have NAES, in order to provide farmers with the technical support required to comply with European regulations (eco-conditionality of grants, sanitary security, etc.). But extension services in European countries vary widely and are undergoing profound reorganization in a context of generalized disengagement of the state on a national scale. Policy-makers are consequently confronted with unexpected problems, primarily due to wide disparities in the level of efficacy of incentive agricultural extension policies (differences between countries but also between categories of farm within the same country). In this paper we re-examine these difficulties in light of advances in the service economy. This reveals several characteristics of intangible services that are essential for analysing the implications of the transformation of NAES, particularly: i) specific forms of interaction between service providers and beneficiaries, which constitute the service relationship; ii) the absence of a demand for services which is autonomous from the supply; and iii) associated with these services, the existence of cumulative effects – either positive (learning, knowledge bases) or negative (exclusions, technological lock-in) –, which must be analysed for both front- and back-office activities. In light of this, two problems stand out: i) errors due to a strictly financial and short-term evaluation of the effects of agricultural extension systems; and ii) the selective effects of agricultural extension service policies based exclusively on uniform support for the demand. These findings highlight the possibility of new approaches to the innovation trajectories of NAES.

Un ensemble convergent d’observations fait ressortir la nécessité de disposer d’un cadre analytique renouvelé pour traiter des enjeux de politique publique associés à l’évolution des systèmes nationaux de conseil agricole (SNCA). Ainsi dans l’Union européenne les États Membres ont-ils désormais l’obligation d’avoir des SNCA qui apportent aux agriculteurs le soutien technique nécessaire au respect des normes réglementaires européennes (éco conditionnalité des aides, sécurité sanitaire, etc.). Mais les dispositifs de conseil agricole des pays européens sont très divers et objets de fortes réorganisations dans une tendance générale de désengagement de l’Etat à l’échelle nationale. Dans ce contexte, leur évaluation se heurte à des problèmes inattendus par les décideurs publics, et notamment à une très forte variabilité dans l’efficacité des politiques incitatives en matière de conseil agricole (entre pays, mais aussi entre catégories d’exploitations agricoles pour un même pays). Ces difficultés sont réexaminées à la lumière des avancées de l’économie des services. Ces approches font en effet ressortir plusieurs spécificités des services immatériels qui sont essentielles pour analyser les enjeux de la transformation des SNCA, notamment : i) les formes particulières d’interactions entre prestataires et bénéficiaires qui sont constitutives de la relation de service, ii) l’absence d’autonomie de la demande en services vis-à-vis de l’offre, iii) l’existence d’effets cumulatifs associés à ces services, positifs (apprentissages, bases de connaissances) ou négatifs (exclusions, impasses technologiques) qui doivent être analysés aussi bien pour les activités de front office que de back office. Elles conduisent à mettre particulièrement en avant deux problèmes: i) les erreurs liées à une évaluation strictement comptable et à court terme des effets du conseil agricole ; ii) les effets sélectifs des politiques de conseil agricoles fondées uniquement sur un soutien uniforme de la demande. Elles offrent des voies nouvelles pour raisonner les trajectoires d’innovation des SNCA.