La difficile question des biens publics en agriculture : réflexions autour des outils économiques

The European Union (EU) has gradually increased the importance of environmental issues in the objectives and instruments of the Common Agricultural Policy (CAP). Agro-environmental schemes, enforced within all of the Member States since the 90’s, are contracted by the farmers on a voluntary basis. Since the enforcement, in 2005, of the cross-compliance of the whole CAP direct payment, almost all farms in the EU are now subject to environmental and sanitary constraints. The efficiency of these mechanisms and their consistency with pre-existing instruments are nonetheless questionable, as shown by various research and evaluation reports. However, the provision of public goods through agriculture can be seen as a legitimate objective of the agricultural policy, even though the clear wish to propose a simplified CAP does not prima facie fit with a broad consideration of the public good issue in agriculture. This article proposes a critical review of the CAP in reference to that objective. A particular attention is paid to the provision of environmental public goods based on the assessment of past actions and recent progress. Besides, we question whether the CAP should, and could, support the farmers in meeting objectives in terms of environmental production. Our analysis intends to shed light on these issues which are currently largely debated. Finally, we present perspectives offered by economic instruments that could be mobilised in view of delineating the different options for the future CAP (post-2013). Within the next years technological progress, market forces, and the impacts of climate change will probably be the most important drivers of the evolution of agricultural structures, and therefore of the provision of environmental public goods. With its influence on the various determinants of the agricultural activities, the CAP has a key-role to play in the provision of such public goods. Hence, the future policy will have to pay greater attention to public goods if, in response to the social demand, it is decided to make them one of the backbones of the new CAP design. However, such a greening reorientation of the policy can turn thorny with respect to the maintenance of the initial objectives of the European policy: securing farms’ viability and maintaining the competitiveness of the agricultural sector within the EU.

L’Union Européenne (UE) a progressivement accru la place des questions environnementales dans les objectifs et les instruments de la politique agricole commune (PAC). Les mesures agri-environnementales, généralisées à tous les pays membres dans les années 90, sont basées sur une adhésion volontaire des agriculteurs. Avec la conditionnalité de l’ensemble des aides directes de la PAC imposée par l’UE depuis 2005, la quasi-totalité des exploitations agricoles sont maintenant soumises à des contraintes environnementales et sanitaires minimales. L’efficacité de ces dispositifs et leur cohérence avec les instruments préexistants sont cependant discutables, comme le montrent divers travaux de recherche et d’évaluation. La production de biens publics par l’agriculture apparaît cependant comme un objectif légitime de la politique agricole, même si la volonté affichée de simplifier la PAC s’accommode mal d’une prise en compte élargie de la problématique des biens publics en agriculture. Cet article propose un examen de la PAC au regard de cet objectif. La production de biens environnementaux est plus particulièrement étudiée à partir du bilan des actions passées et des évolutions récentes. Par ailleurs, nous nous interrogeons si la PAC doit, et peut, accompagner les agriculteurs dans des objectifs de production d’environnement. C’est sur ces questions actuellement en débat que nous proposons d’apporter un éclairage constructif. Enfin, une mise en perspective des mécanismes et instruments économiques est proposée en vue de la nouvelle définition de la PAC (post-2013). Dans les années à venir, les avancées technologiques et techniques, les forces du marché, et les impacts du changement climatique seront probablement les facteurs les plus importants influençant la structure des activités agricoles, et par conséquent la fourniture de biens publics environnementaux. En agissant sur les déterminants de l’activité agricole, la PAC a donc un important rôle à jouer sur la fourniture de ces biens publics. Elle devra donc porter une attention plus importante sur les biens publics si elle décide d’en faire l’un des axes phares de sa future définition en réponse à la demande sociale. Cet exercice d’écologisation peut se révéler périlleux si l’on rajoute à cela la justification initiale de la politique européenne qu’est la viabilité et le maintien de la compétitivité de la production agricole européenne.